Análisis de redes de políticas en la prevención y atención de la violencia familiar[1]
María del Rosario Campos Beltrán[2]
Introducción
El trabajo analiza las redes constituidas entre integrantes de organismos no gubernamentales, instituciones de gobierno y de la academia para desarrollar políticas de atención y prevención de la violencia familiar en tres estados de México: Distrito Federal, Guanajuato y Puebla. La conformación de las redes se establece a partir de entrevistas realizadas con personas que se vinculan con los Institutos Estatales de la Mujer para desarrollar acciones que buscan contrarrestar la violencia familiar desde un enfoque que favorezca la equidad de género.
La premisa básica es considerar que la existencia de redes de políticas en las que confluyen actores de organizaciones no gubernamentales, de la academia y de las instituciones gubernamentales favorece la realización de políticas con equidad de género, en particular las relacionadas con la prevención y atención de la violencia familiar.
Si los instrumentos y recursos de la coordinación y conducción para solucionar problemas públicos, se encuentran repartidos entre varios actores, la estructura de red puede facilitar la consecución de metas colectivas, en virtud de que se establece un intercambio constante de experiencias que posibilita la complementariedad y el ensanchamiento de conocimientos, con lo que se acelera el aprendizaje de los actores participantes.
A su vez, las redes de políticas pueden facilitar el surgimiento de estructuras de consenso para la solución colectiva de problemas, equilibrando los intereses y generando confianza al interior de redes estables (Messner, 1999). Sin embargo, no se pretende hacer una idealización de las redes, pues en ellas, no prevalece siempre el equilibrio y el consenso. También se presentan conflictos y disputas por el control de las políticas públicas y por obtener espacios de poder y reconocimiento grupales o individuales, como veremos más adelante al analizar los casos objeto de este escrito.
Metodología utilizada
La configuración de las redes estatales partió de la aplicación de un cuestionario con preguntas de carácter relacional para la elaboración de redes egocéntricas. Se tomo como Ego a las personas encargadas de implementar el programa de violencia en el Instituto Guanajuatense de la Mujer, en el Instituto Poblano de la Mujer y en las Unidades de Atención a la Violencia Familiar (UAVIF) Álvaro Obregón, Benito Juárez, Cuauhtémoc, Cuajimalpa, Iztacalco y Tlalpan en el Distrito Federal. Se le pidió a cada persona entrevistada que señalará con quienes colabora para desarrollar su trabajo en violencia y posteriormente, se realizaron entrevistas con algunas de las personas que mencionó, a efecto de configurar la red de políticas, utilizando la técnica de bola de nieve.[3]
Con la información obtenida se integró una base de datos en Access para elaborar tablas relacionales que consideran los atributos de los actores, las relaciones y los tipos de lazo o vínculo para configurar las características de las redes. Por otro lado, se analizaron las redes en el sistema UCINET y se trabajó en Pajek la visualización gráfica de la red.
Los casos abordados
El Distrito Federal está gobernado por un Jefe de Gobierno del Partido de la Revolución Democrática (PRD), Guanajuato es gobernado por el Partido Acción Nacional (PAN) y Puebla gobernado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Las tres entidades tuvieron grandes avances en materia de prevención y atención de la violencia intrafamiliar desde 1999 y tienen programas definidos hasta el 2003. En el caso del D. F. se conformaron 16 Unidades Delegacionales (UAPVIF) para atender los problemas de violencia en la familia, en Guanajuato se emprendió un programa estatal para que en cada municipio se registraran los casos de violencia y en Puebla logró constituirse el Programa Estatal contra la Violencia Intrafamiliar 2000-2005, con lo que las tres entidades se convierten en pioneras en la atención del problema desde iniciativas de política pública en México.
En los tres estados se aprobó una ley que sanciona la violencia intrafamiliar, lo cual constituye un factor indispensable para que se tomen medidas de política pública tendientes a atender y aminorar el problema.
El análisis de las redes de políticas en PAVF
La red de políticas la entendemos como el conjunto de actores individuales y las relaciones establecidas por ellos para la implementación de políticas APVF. En este caso, interesa destacar la relación colabora con ... para realizar acciones[4] de atención y prevención de la violencia familiar, así como, identificar las características que tiene esa relación. En este trabajo nos enfocaremos a tres aspectos: los actores de las redes, el papel de los partidos políticos en ellas y las relaciones de poder que se establecen en las redes y como influyen en las políticas de prevención y atención de la violencia familiar.
Características de las redes de PAPVF en el Distrito Federal, Guanajuato y Puebla
Actores
La red que une los tres estados se compone de 447 personas (ver gráfica 1). La red del Distrito Federal es la más densa de las tres y en su composición predominan actores de instituciones de gobierno, en un 64%, seguidas de las organizaciones no gubernamentales en un 60% y por instituciones académicas en un 20%. En cambio, en la red de Guanajuato los actores predominantes provienen de las organizaciones no gubernamentales de manera mayoritaria, representando el 37% del total, en segundo lugar se ubican las instituciones de gobierno con un 31.86% y las académicas con 24.17%, en tercer lugar. Por su parte, en la red de Puebla predominan los actores de instituciones académicas en un 30%, seguidos de los actores provenientes de instituciones de gobierno en un 26% y de las organizaciones no gubernamentales en poco más del 25% (ver cuadro 1).
Red de
Gráfica 1
Guanajuato Puebla Distrito Federal
Políticas de prevención y atención de la violencia familiar en el Distrito Federal, Guanajuato y Puebla. Los nodos representan personas y los arcos la relación colabora con.
Cuadro 1
Tipos de actores en la red
|
Red D. F.
|
Red Guanajuato
|
Red Puebla
|
|
280 personas |
91 personas |
91 personas |
|
Gob 64.28% ONG 21.42% Acad 7.14% Partido 2.14% Org Int .71% AP .35% IP .35% Otro 3.57%
|
Gob 31.86% ONG 37.36% Acad 24.17% Partido 2.19% Org Int 1.09% Ind. 1.09% Otro 2.19%
|
Gob 28.88% ONG 25.55% Acad 33.33% Partido 6.66% IP 4.44% Ind 1.11%
|
Gob (instituciones de gobierno), ONG (organización no gubernamental), Acad (instituciones académicas), Partido (Partidos políticos), Org Int (organismo internacional), AP (Asociación Política), IP (Iniciativa Privada), Ind (Independiente).
Las tres redes se unen a partir de 14 personas las cuales posibilitan la vinculación de las redes porque colaboran con personas de más de un estado e incluso, de los tres que se abordan en la investigación, lo que representa que sólo el 3.13% de las personas que integran la red tienen vínculos interestatales (ver cuadro 2). De ellas, 2 son de la academia, 3 son del gobierno y 8 corresponden a las ONG. Por lo que son personas de ONG las que manifiestan más vínculos interestatales.
En 7 casos el vínculo se presenta entre personas del Distrito Federal y de Guanajuato, en 4 casos el vínculo se establece entre personas del Distrito Federal y de Puebla, en 1 caso hay 1 persona que se vincula con gente de Puebla y Guanajuato, y en el único caso en que una persona se vincula con tres estados es en el de un integrante de CORIAC. Las personas que facilitan esta vinculación provienen de las ONG y de la academia.
El hecho de que 12 de las 13 personas con vínculos interestatales tengan alguna colaboración con personas en el Distrito Federal, puede responder a que es en esta entidad en donde se inició el trabajo de organizaciones no gubernamentales, académicas y de gobierno en el tema de violencia y a que es la capital del país.
La única organización mencionada por personas de los tres estados fue el Colectivo de hombres por Relaciones Igualitarias (CORIAC), el cual se enfoca a generar grupos de reflexión de hombres que trabajan para disminuir su violencia.
Cuadro 2
Vínculos Interestatales de la red de políticas de prevención y atención de la violencia familiar en el Distrito Federal, Guanajuato y Puebla
|
ID Distrito Federal |
ID Puebla |
ID Guanajuato |
ID Tres estados |
Adscripción |
Tipo Adscripción |
|
9 |
|
13 |
9 |
COLMEX |
Academia |
|
280 |
91 |
48 |
48 |
Instituto Mora |
Academia |
|
10 |
|
63 |
10 |
PGJ |
Gobierno |
|
49 |
87 |
28 |
49 |
CORIAC |
ONG |
|
247 |
|
70 |
247 |
IPAS |
ONG |
|
240 |
|
1 |
240 |
IMUG |
Gobierno |
|
241 |
|
2 |
241 |
CDEG |
ONG |
|
242 |
|
3 |
242 |
BuenPastor |
ONG |
|
239 |
|
14 |
239 |
IMUG |
Gobierno |
|
237 |
31 |
|
237 |
CADEM |
ONG |
|
|
64 |
62 |
363 |
PUEG |
Academia |
|
186 |
66 |
|
186 |
IASIS |
ONG |
|
148 |
88 |
|
148 |
CORIAC |
ONG |
|
62 |
89 |
|
62 |
CORIAC |
ONG |
Los partidos políticos y su influencia en la red
Cabe destacar que aún cuando hay distintos modelos y líneas de acción en los tres estados, existe coincidencia en que es prioritario tratar el tema de combate a la violencia. Lo anterior se vincula con la autonomía que guardan los Institutos Estatales respecto del Nacional, lo que implica crear acuerdos, convenios de colaboración en cada caso, que no siempre son posibles, tan sólo porque las administraciones políticas de cada entidad sean de un partido diferente.
Por ejemplo, hay dificultades de colaboración entre el gobierno del D. F. que es perredista y el federal que es panista. Estos elementos de entrada, cortan la colaboración formal, pero no la informal que se establece a través de las redes. Así, observamos que las redes generan espacios que traspasan el impedimento de la política, pero tienen una influencia limitada porque no se pueden hacer públicos los acuerdos, pues se exponen a la censura de quien establezca la consigna de no colaboración (cosa difícil de admitir abiertamente) pero que ocurre entre todos los partidos.
En el caso de las políticas de género cuenta mucho que las personas simpaticen o no con el enfoque, porque aun cuando hay un mandato legal de aplicarlo en las políticas públicas (suscripción de los acuerdos de Beijing, creación del Instituto Nacional de las Mujeres y la ley que lo regula) no todas las personas tienen la convicción de hacerlo. Se encontró que pesa más el compromiso personal en la decisión de colaborar para desarrollar políticas de género que la filiación partidista.
En el caso del Distrito Federal, entre 1997-2000 identificamos una administración dispuesta a generar cambios y a incorporar en la agenda los temas de género. A su vez, el trabajo realizado previamente por las ONG para hacer visible el problema y buscar que se generaran medidas para atenderlo, es asumido en el diseño de las políticas públicas de violencia, que además tienen un corte multisectorial e integrador que recupera la experiencia y el trabajo de múltiples actores.
La política es determinante en la red, los cambios partidistas y de administraciones reconstituyen la red, reposicionan a los actores. Ante los cambios tienen que jugarse su capital social para volver a rearticular sus lazos, para tener influencia y reabrir canales de colaboración que permitan el flujo de conocimientos y recursos, y fundamentalmente, mantener su puesto de trabajo.
La alternancia en el gobierno del D. F., además de la reforma política son condiciones institucionales que marcaron pautas para generar cambios, crear nuevas estructuras y leyes. Ese elemento se conjugó con que hubiese individuos sensibles al tema de género en puestos de dirección clave en la Secretaría de Desarrollo Social y en la Secretaría de Gobierno, que articularon diversos esfuerzos y actores, lo que permitió sentar las bases de una política para la atención de la violencia con una estructura orgánica, presupuesto asignado y con recursos humanos que garantizarán la continuidad de este trabajo, regulado por la ley de manera clara. No obstante, el cambio de administración marca algunas continuidades pero también rupturas. De entrada, el más visible es el rompimiento de los equipos de trabajo, la fractura de los equipos. En donde el costo más alto es que personal capacitado en la atención del tema es desplazado por nuevos equipos. El siguiente es el debilitamiento de los programas y proyectos.
En Guanajuato pasó algo similar. El gobierno de Vicente Fox impulsó los cambios y apoyó la agenda de las mujeres, quizás con la idea de tener proyección nacional para ser un candidato fuerte para la presidencia de la República, pero ese trabajo perdió continuidad con la llegada de la siguiente administración. Aún cuando no estuvo precedida de un cambio de partido.
Las características sociopolíticas están a veces por encima de las redes, entre esas características está quién ocupa el puesto (s) de decisión que hace que las políticas operen, esa persona o personas fomentan o no la colaboración, tienen disposición de avanzar en las políticas públicas con enfoque de género, además, suele haber ambiciones políticas que determinan su proceder y que no siempre son favorables a la colaboración. Muchos de estos factores se traslapan y es difícil analizarlos por separado. Sin embargo, podemos señalar que pueden ser factores coadyuvantes u obstaculizantes de la colaboración e incluso que se presenten alternadamente. Es decir, que en algunos aspectos fomenten la colaboración pero que en otros obstaculicen.
Porque si bien no hubo preguntas en las entrevistas que abordasen directamente este aspecto, se pudo encontrar que hay personas con las que se escoge colaborar y que ello implica una selección y una exclusión de otras con las que no se colabora, es decir hay tareas y propósitos que están acompañando la decisión y la posibilidad de colaborar o no. Además hay reglas de interacción que juegan en ese proceso de colaboración, las cuales implican horizontalidad/jerarquía/formalidad/informalidad/.
Relaciones de poder
Las relaciones dentro de las redes no son equitativas, existen estructuras de poder. La influencia y la centralidad de un actor crece en relación al incremento de la importancia que tengan, para otros actores, los recursos (legales, económicos, de conocimiento, etc.) que él actor central tenga bajo su control “...algunos actores estarán en posiciones de mayor ventaja respecto de otros. Los individuos en desventaja serán aquellos que tienen menos lazos o que se encuentran en caminos aislados. Además habrá actores en posiciones estratégicas que tendrán el potencial de interrumpir, controlar o distorsionar el flujo de recursos entre los demás actores” (Faust,2002: 8).
En las redes de políticas de atención y prevención de la violencia familiar esas estructuras pueden estar ligadas a los grupos que generan camarillas y alianzas en torno al partido político del que proviene el poder Ejecutivo Federal, como encargado de nombrar a la Presidenta del Instituto Nacional de las Mujeres. Procesos similares se presentan en los estados, en donde son los gobernadores quienes tienen en sus manos la definición de las coordinadoras de los Institutos Estatales de la Mujer.
La interacción de actores organizados en una red [decision styles] no es armónica o simbiótica. Hay competencia y hay cooperación, algunos autores hablan de competencia cooperativa. Entre los integrantes de las redes de políticas de atención y prevención de la violencia familiar hay distintas visiones y proyectos que pugnan por consolidarse como ejes de las políticas de género, en donde confluyen también, los proyectos personales y de distintos grupos académicos, de ONG, de partidos y agrupaciones políticas, del movimiento amplio de mujeres, los cuales colaboran entre sí, pero a su vez, disputan el control por la direccionalidad de las políticas.
Identificamos algunos factores que rompen o dificultan la colaboración tales como: cambios de administración, pugnas entre grupos por el control de la política -lo que implica posicionarse institucionalmente dentro del gabinete-, uso partidista y electoral de los Institutos y Programas de la Mujer.
Las redes de los tres estados en la fase de creación de los Institutos eran impulsadas de manera amplia por feministas e integrantes de ONG, son quienes iniciaron la labor de sensibilización y la presión política necesaria, en vinculación con otras mujeres y hombres afines al enfoque de género, para crear los Institutos.
La primer recomposición de las tres redes se presenta con el proceso de nombramiento de la Coordinadora de cada instituto. En Guanajuato y Puebla se presenta una fractura porque no es elegida una mujer representante del Movimiento Amplio de Mujeres, o que al menos tenga una formación profesional que la mostrara como especialista en el enfoque de género. Las titulares de estos Institutos fueron nombrados por el gobernador en turno, lo que distanció la posibilidad de colaboraciones futuras entre quienes impulsaron los Institutos de la Mujer y quienes los operan. En el proceso de operación de los Institutos se dan recomposiciones de las dos redes, a veces con colaboración cercana y a veces con mayor distanciamiento.
En el caso del Distrito Federal, la fractura de la red se da más bien por dificultades de los distintos grupos de mujeres para colaborar. Hubo una competencia por probar quien era más eficiente y tenía más experiencia en el tema y estas rupturas no permitieron una colaboración más amplia. Incluso, es destacable que en la red del Distrito Federal aparecen en un papel marginal actores que impulsaron el tema en la década de los ochenta.
El planteamiento clave es que en estos tres casos, la red se rearticuló. En ese proceso de reacomodo hay actores que renuncian a un puesto público e integran asociaciones o viceversa que de las asociaciones pasan a las instituciones y que siguen actuando a favor de las políticas de género desde el espacio en donde están.
Consideraciones finales
Encontramos que un elemento que influye en favorecer las relaciones de colaboración o no colaboración es la coyuntura. Por ejemplo, en el caso de coyunturas adversas en las cuales se promueven retrocesos en el logro de la equidad de género (por ejemplo, cuando e Guanajuato el poder legislativo aprobó una ley que sancionaba a las mujeres que abortaran aún en caso de violación) y en momentos clave de construcción de la política (crear un Instituto de la Mujer, aprobar una ley contra la violencia).
No se puede mantener siempre un umbral alto de colaboración en los intercambios que realiza la red. La colaboración en el largo plazo tiende a institucionalizarse, a verse formalizada a través de Consejos Consultivos, de Comisiones de Trabajo y e la conformación de organizaciones. Cuando se logra la creación de los Institutos de la Mujer la presión social por cambios legales e institucionales decae, así como la movilización, hasta que se presente algún acontecimiento que abra una colaboración por líneas informales para responder a una situación coyuntural.
Otro factor que desataca es que en la red actual tienen poca presencia los grupos pioneros en el tema de género. Al parecer son las feministas y los grupos pioneros quienes impulsan la creación de los Institutos de la Mujer pero no quienes los administran, pues la decisión de quien los dirige casi siempre queda en manos del Ejecutivo estatal en turno, lo que implica que coloque a gente vinculada a él, de su confianza, pero no siempre con el perfil curricular y la experiencia necesaria para impulsar políticas con enfoque de género.
Hasta donde llegó el trabajo de campo fue posible detectar que, de acuerdo con la estabilidad de la red se tienen mejores resultados. Hay un nivel en el cual importa que la red tenga un vínculo formal (un convenio, la pertenencia a un Consejo Consultivo, a la Junta de Gobierno) pero también, interesa la fortaleza de los lazos informales para implementar la política. En ambos casos tenemos amplios conjuntos de actores compitiendo por los recursos, prestigio, influencia, apoyo para fortalecer sus organizaciones y/o proyectos (en muchos casos, la lucha por la equidad se ha convertido en una profesión, en un medio de vida, en un desarrollo profesional, una línea de investigación) implicados en su participación en una política de género.
En este contexto se construyen relaciones de colaboración con mayor permanencia, y otras coyunturales. Algunas integrantes de la red optan por algún grado de colaboración, otras buscan dar seguimiento y vigilar el cumplimiento de los acuerdos de Beijing, pero es difícil que se conjunten estas fuerzas con objetivos comunes, por los que decae su capacidad de presión.
La tarea de vinculación para el diseño de políticas de violencia familiar suele estar teñida de entusiasmo y deseos de concretar en acciones de política pública, numerosas demandas impulsadas por grupos de mujeres, académicas y por personas que laboran en instituciones de gobierno que tienen afinidad con el enfoque de género. Sin embargo, ese ímpetu no siempre se conserva en la fase de implementación, en ella las relaciones suelen rutinizarse y definirse a partir de la correlación de fuerzas que establecen los y las líderes de los Institutos de la Mujer. En ese espacio pueden aflorar aquellas grandes diferencias que se subsumen cuando se trata de impulsar un tema para que ingrese en la agenda, aunque también puede convertirse en un espacio de construcción colectiva. En las líneas anteriores nos hemos acercado levemente a esta temática, es tarea de futuras investigaciones profundizar en los aspectos que mantienen y dan estabilidad a las redes de políticas en violencia familiar, así como aquellos que obstaculizan su funcionamiento.
Bibliografía
Campos Beltrán, María del Rosario, (2000), Programas y políticas para la prevención y atención de la violencia intrafamiliar en México ¿Hacia la equidad de género?, México, Instituto de Investigaciones Dr. José Ma. Luis Mora, Tesis de Maestría en Sociología Política, 175 p.
Goodman, L. A. (1961). “Snowball Sampling”, Annals of Mathematical Statistics, 32, 148-170.
Erickson, B. (1978), “Some problems of inference from chain data, in Schuessler, K. F. (ed.), Sociological Methodology, 1979, San Francisco: Jossey-Bass, pages 276-302.
Faust, Katherine (2002), “Las redes sociales en las Ciencias Sociales y del Comportamiento”, en Jorge Gil Mendieta y Samuel Schmidt (eds.) Análisis de redes aplicaciones en Ciencias Sociales, México, IIMAS-UNAM, pp. 2-14.
Frank, O. (1979), “Estimation of population totals by use snowball samples, in Holland, P. W., and Leinhardt, S. (eds.), Perspectives on Social Network Research, New York: Academic Press, pages 319-348.
Messner, Dirk (1999), “Del Estado céntrico a la “sociedad de redes”. Nuevas exigencias a la coordinación social”, en Robert Lechner, René Millán y Francisco Valdés Ugalde (coords.), Reforma del Estado y coordinación social, México, Instituto de Investigaciones Sociales/UNAM- Plaza y Valdés, pp. 77-122.
Waarden, Franz Van (1992), “Dimensions and types of policy netwoks” in European Journal of Political Research, 21:29-52.
Wasserman Stanley y Katherine Faust (1994) “Centrality and Prestige”, Social Network Analysis: methods and applications, Cambridge, University Press.